[ 양동휴, 「제4장. 지역주의는 세계화의 디딤돌인가 걸림돌인가」, 『세계화의 역사적 조망』, 서울대학교출판문화원, 2012. ]
I. 지역주의의 현황
II. 지역주의의 역사와 경제적 성과
III. 지역주의의 후생효과
IV. 지역주의는 세계화의 디딤돌인가 걸림돌인가
부록: GATT/WTO에 통보된 지역무역협정
I. 지역주의의 현황
지역주의가 최혜국대우(MFN) 원리에 입각한 세계화의 ‘디딤돌’(building blocks)인지 아니면 ‘걸림돌’(stumbling blocks)인지에 관한 쟁점을 이론적・역사적으로 검토
* 세계화: 상품 및 요소시장의 통합, 나아가 제도적 수준의 협조조정을 포함하는 것을 말하되 차별이 없는 최혜국대우(MFN) 원리에 입각한 일방적(unilateral) 또는 다자간(multilateral) 장벽 감소
1980년대 후반부터 가속화된 경제적 지역주의, 지역통합의 움직임은 개방성과 통합성을 그 특징으로 하는 세계화 경제의 원만한 운행을 위협하는 요소로 작용함.
EU나 NAFTA 등은 무역장벽을 유지하거나 강화하여 외부자가 자신의 시장에 접근하는 것을 제한함. 라틴아메리카의 지역통합운동(MERCOSUR)도 마찬가지임.
* 지역주의: 국가들의 부분집합 간 특혜무역협정(preferential trade agreements among a subser of nations). 여기에는 자유무역협정(FTA), 관세동맹(Customs Union), 공동시장(Common Market) 등이 포함됨. 4장은 지역적 무역합의(Regional Trade Arrangement), 지역통합(Regional Integration)이라는 용어도 사용함.
2003년 WTO 칸쿤 회의가 와해된 이후 세계적인 무역협상은 계속 지연되었음.
2005년 12월 홍콩 회의 이후에도 2001년 11월 도하 개발의제(DDA)가 시작된 이후 지속되어 온 불확실한 상태는 해소되지 않고 있음.
FTA의 흐름이 본격화되면서 지역주의적 흐름이 전면에 부상하는 것이 오늘날의 상황임.
이에 따라 지역적 접근이 다자간 국제무역의 발전에 기여한다는 주장이 부각됨.
역사적으로, 세계화와 지역주의의 흐름은 반드시 교대로 나타나는 상반되는 현상은 아니었음.
‘세계화와 파편화(fragmentation)’(Clark, 1997)
1914년 이전(MFN에 기초한 자유무역)에는 세계화와 파편화가 동시에 심화
1차 세계대전 중에는 파편화가 우세
1920년대에는 세계화가 우세
1930년대와 2차 세계대전 시기(쌍무적 조정)에는 파편화가 우세함.
전후 냉전 시기(GATT의 MFN 조항)에는 세계화가 우세(<표 4-1>: 우루과이 라운드에 이르기까지 수차례의 다자간 자유무역협상)
냉전의 해체 이후 다시 양자가 공존함.
<표 4-2>는 EEC가 설립된 1957년 이후의 주요 지역적 무역합의(RTA)를 연대별로 나열한 것인데, <표 4-2> 와 <그림 4-1>은 최근 RTA가 급속히 진전되고 있음을 보여줌.
현재 WTO 사무국에 통보된 RTA의 수는 WTO 회원국 수의 2.5배에 달하는 365개이며, 국제무역의 60% 이상이 RTA의 테두리 안에서 전개됨.
II. 지역주의의 역사와 경제적 성과
GATT 체제 속에서 이루어진 다자간 자유무역협상은 자유무역을 지속적으로 추진했고, 이에 따라 세계 무역량이 대폭 증가함.
그러나 이 와중에서도 1960년대 초와 1980년대 중엽 이후 두 차례에 걸친 지역주의의 팽창이 있었음.
* 1990년대를 지역주의의 세 번째 물결로 분류하는 학자들도 있음.
1960년대의 지역주의의 제1차 물결은 GATT 출범부터 잉태된 것임.
국제무역기구(ITO)에 불참함으로써 사실상 GATT를 창안했다고 할 수 있는 미국은 관세동맹이나 FTA 형태의 지역주의는 MFN 정신에 위배되지 않는다고 생각함.
이에 따라 MFN의 예외조항으로 GATT 24조를 설치함.
당시 미국은 다자주의를 신봉하고 있었으며, 유럽의 사정을 감안하여 타협한 측면이 있음.
- GATT 24조는 관세동맹과 FTA의 형성을 허용하되, 다음과 같은 조건을 요구함.
관세동맹의 경우 공동역외관세와 기타 교역장벽이 관세동맹 이전에 통용되었던 수준보다 더 제한적이어서는 안 되며, FTA의 경우에도 개별역외관세와 기타교역규제가 FTA 이전에 개별적으로 적용하던 정도를 넘어설 수 없다는 것.
1967년부터 개도국들의 주장을 고려하여 논의가 시작되었던 허용 조항(Enabling Clause)은 개발도상국의 유치산업이 일정 단계까지 발전하는 동안 MFN의 원리의 적용을 유예한다는 것
1차 지역주의 물결의 대표주자인 유럽경제공동체(EEC)의 연원은 유럽부흥계획(ERP, 마셜플랜)에 있음.
마셜 플랜의 조건 중 수혜국들 간에 원조금 사용계획을 공동으로 제출하게 하는 규정은 유럽경제협력기구(OEEC, 이후 OECD로 확대 재편) 설립의 계기가 됨.
OEEC는 유럽 국가들 간 자유무역을 확대했고, 마셜 플랜은 미국 재무성의 다자주의 원칙을 극복하게 하고, 막대한 자금을 유럽에 지원함으로써 유럽지불동맹(EPU, 1950)이 결성되는 계기가 됨.
OEEC와 EPU는 유럽통합에 큰 기여를 함.
1950년대 초부터 서독은 EPU를 통해 고-비용의 쌍무적 무역에서 유럽 내의 다자간 무역으로 이행하도록 허용됨. 이에 따라 독자적으로 브레튼우즈 체제로 직접 흡수될 필요가 없어짐.
관세동맹의 추구로부터 공동시장, 공동무역정책, 통화동맹 등으로 계속해서 심도를 더해 간 EEC는 출범 초부터 특수성을 띰.
완전한 경제공동체를 지향한다는 의미에서, 또 유럽연합(EU)이 하나의 경제단위로 세계경제에 대응한다는 의미에서도 EEC는 특수함.
그러나 1차 물결에서 GATT 제24조를 이용한 EEC를 모방하려는 다른 지역주의의 시도는 대부분 실패함.
개도국끼리 시장을 확대해 수입대체공업화에서 규모의 경제를 누리려는 FTA나 관세 동맹들은 모두 좌절된 것임.
1980년대 이후의 제2차 물결은 미국이 다자주의를 포기하고, 지역주의를 통해 세계화를 가속화하려는 전략을 취한다는 점에서 제1차 물결과 구분됨.
이에 따라 미국은 캐나다, 이스라엘 등과 FTA를 맺기 시작하고, 무역수지적자의 누적으로 인해 신속한 결과를 원하게 됨.
미국의 태도가 다자주의에서 지역주의로 선회한 것은 당시 GATT의 협상이 예전보다 지지부진했기 때문임.
지역주의가 만연한 1980년대 중반 이후 지역주의의 경제적 성과를 나타내기 위해 주로 동원되는 지표는 주요 FTA의 역내무역비율임.
그러나 <그림 4-2>가 보여주는 것처럼, EU나 NAFTA와 같은 큰 그룹들은 매우 높은 역내무역비율 분포를 보이는 데 비해, 안데스 조약(Andean Pact) 같이 작은 그룹들에서 역내무역비율은 매우 낮게 나타남.
그러나 이것이 EU나 NAFTA가 안데스 조약국보다 역내 교역을 추진하는 데 더욱 성공적이었음을 의미하지는 않음.
이는 단지 대규모 경제그룹이 소규모 경제그룹보다 더 집단적인 자급도가 높고 역외국과의 무역에 덜 의존함을 반영하는 것
따라서 지역별 집중의 정도를 더 정교하게 비교 분석하기 위해서, 역내무역 비율을 세계무역에서 차지하는 각 그룹의 중요도로 나눈 역내집중률(concentration ratio), 또는 역내무역집약도(intensity)가 쓰임.
<그림 4-3>이 보여주는 것처럼, EU나 NAFTA의 집중률이 거의 불변인데 비해, 남미공동시장(Mercosur)과 안데스 조약의 집약도는 1990년대에 들어 급속히 상승하는 것으로 나타남.
이는 인접한 소규모 경제들에서 FTA가 형성된 이후 역내무역이 역외무역을 빠른 속도로 대체하고 있음을 의미함.
III. 지역주의의 후생효과
지역무역협정 또는 지역통합의 움직임이 참여국 각각과 비-참여국, 그리고 전 세계의 후생에 일으키는 결과에 대한 분석은 정태적 균형분석과 동태적 시간경로 분석으로 나뉘며, 궁극적으로는 경험적인 연구에 의존할 수밖에 없음.
3-1. 정태적 후생분석 우선적 무역협정, 특히 관세동맹의 후생분석은 바이너(Jacob Viner)에서 비롯됨.
세계에 생산비가 높은 순서로, A, B, C 세 국가가 있다고 가정
이들 간의 관세동맹 형성에 따른 후생효과를 분석한 것이 <그림 44>와 <표 4-4>
<표 44>에 따르면, 세계적 자유무역 (2)보다 FTA, 즉 (3)과 (4)의 후생수준이 낮게 나타남.
그러나 초기상태 (1)에 비해 A와 B의 FTA (3)은 명백한 후생감소로 귀결되며, A와 C의 FTA (4)의 후생 변화 방향은 불분명함.
실제 FTA가 (3)과 (4)의 중간 정도에 있을 것으로 생각하면, 순효과는 불분명하지만 이득보다 손실 쪽 가능성이 클 것으로 짐작할 수 있음.
그러나 이는 개별 FTA에 따라 다를 것이며, 경험적인 검토에 의해 결과를 따져야 함.
한편, 전 세계적 후생과는 별도로 교역조건 변화에 따른 관세수입의 재분배 효과도 고려해야 함.
(3)의 경우 A국은 손실, B국은 이득이며, (4)의 경우 A국에는 이득, B국에는 손실을 초래함.
지대 추구(rent seeking) 행위에 의해 지대가 소실되듯이 관세수입재분배의 이득이 비-생산적 수입 추구(revenue seeking) 때문에 소진된다면 FTA의 잠재적 이득이 전부 실현된다는 보장이 없음.
3-2. 동태적 시간경로 문제
관세동맹이나 FTA의 즉각적 충격 효과가 세계적 후생을 증가시키느냐는 질문 자체보다 중요한 것은 지역주의가 세계 경제를 블록화할 것인가, 아니면 지속적인 확장이나 합병 등을 통해 세계적 자유무역에 도달할 것인가라는 질문임.
또한 이러한 지역주의의 동태적 시간 경로가 다자간 무역협상보다 전 세계적 자유무역에 이르는 데 더 빠르고 효율적인지에 대한 분석도 필요함.
<그림 4-5>에 따르면, 세계후생의 초기수준(U0)에서 지역주의는 즉각적으로 후생을 이로 증진시킬 수도 있으며, 무역전환 효과 때문에 Ur1로 감소시킬 수도 있음.
지역주의의 시간 과정은 어느 쪽이든 정체적일 수 있으며(경로 II과 III), 이는 초기 무역블록이 더 이상 확장되지 않은 채 세계경제를 분할함을 의미함.
역으로, 이들이 지속적인 확장이나 합병을 통해(경로 I과 IV) 세계적 자유무역의 극대점 U*에 도달할 수도 있음.
과정으로서의 다자주의(process multilateralism) 하에서 시간경로는 U*에 이르지 못하고, 무임승차자(free-rider) 문제 때문에 Um에 그치거나, 또는 이를 극복하고, U*까지 갈 수도 있음.
그러나 이상의 분석은 시간 경로들의 독립성, 즉 지역주의 경로를 택하는 것이 과정 다자주의 경로에 영향을 주지 않는다는 것을 전제함.
그러나 현실에서 각 경로는 상호의존적이며, 여러 과정이 동시에 진행되어 서로 다른 경로에 변화를 줌.
지역주의가 U에 도달하는 속도가 과정으로서의 다자주의 협상보다 빠른지 여부는 논쟁적임.
역사적으로 보면, 제1차 지역주의 물결은 거의 실패했으며, EC도 미우 느린 속도로 통합됨.
또한 GATT/WTO가 여전히 확장일로에 있으며, 무임승차자 문제도 크게 부각되지 않는다는 사실도 지역주의의 적실성을 의심케 함.
실제로, GATT의 관세 인하는 지역주의를 능가하는 구속력을 가지며, 라틴아메리카자유무역연합(LAFTA)이나 아세안(ASEAN)과 같이 지역협력이 지지부진한 경우도 많음.
다른 한편으로 미국은 일본 중심의 아시아 블록을 견제하는 파편화 세력으로 작용하는 등 과정으로서 지역주의에 대한 평가는 매우 복잡함.
3-3. 경험적 연구 일별
지역주의의 후생 효과에 대한 경험적 연구에서 관건적인 것은 모델의 설정이며, 후생수준 비교의 대상이 되는 국가와 집단을 명확히 규정할 필요가 있음.
EC의 경우 관세동맹의 전반적 후생효과는 미미했음.
제조업의 경우는 이득이 있었으나, 농업, 석탄, 철강, 직물 등은 상호협력으로 손실을 보았을 가능성이 있음.
EC의 확대는 신입 회원국에 공동농업정책(CAP), 다자간 섬유협약(MFA) 등을 강요하여 경제를 왜곡시키고 비-회원국들에게 더 큰 피해를 부과함.
NAFTA의 무역 및 후생효과도 제한적인 것으로 나타나며, 미국 자동차산업의 경우 일정한 도움을 얻은 것으로 평가할 수 있음.
개발도상국 간의 무역 특혜는 수혜 집단에게 후생증진을 가져옴.
전반적으로 지역주의의 후생효과는 수입품 간 대체 탄력성에 의존함.
무역 창출에서 수출업자의 이득은 미미하고, 경쟁자의 손실은 더욱 적었음.
무역 전환의 경우, 수입대체업자가 약간의 도움을 얻었고, 무역협정 불참국과 소비자, 담세자 전반이 손실을 분담했음.
CAP나 NAFTA는 세계 경제의 손실을 초래했고, 일반특혜제도(GSP)의 효과는 제한적이었던 것으로 나타남.
한편, 최근의 연구는 우선적 무역협정의 무역전환효과가 기존 분석이 제시하던 수준보다 훨씬 더 크다는 것을 보여줌.
무역 창출과 무역 전환의 비교 차원에서 제시된 이러한 분석은 지역주의의 부정적 측면을 더욱 부각함.
IV. 지역주의는 세계화의 디딤돌인가 걸림돌인가
지역주의에 대한 우호적 논의는 제2차 물결의 시작과 함께 등장했음.
정태적 분석에서는 비-차별적 장벽 완화가 특혜 협정보다 항상 우월함.
그러나 불완전경쟁의 왜곡을 상쇄할 수 있는 요소, 협상 비용의 절감 등 동태적 시간 경로 문제도 함께 분석되어야 함.
이러한 맥락에서 지역주의가 세계적 자유무역의 극대후생으로 가는 지름길일 수도 있다는 주장이 제기되는 것임.
무역전환, 투자전환 효과가 있는 경우 비효율과 후생감소가 초래되지만, 여러 지역통합 블록이 동시에 설립될 때 상호작용과 전략적 행위, 동태적 시간경로 효과 등을 함께 고려할 필요가 있음.
지역화된 세계경제에서는 협상 당사자의 수가 줄어들어 협상이 쉬워지고, 무임승차자 문제도 잘 해결되어 완전한 세계적 자유무역의 달성이 빨라지고 확실해질 가능성이 있음.
그러나 대규모 블록은 시장지배력을 수반하므로 내부지향적이고 높은 관세를 유지할 경향이 있으며, 역외국가에 블록을 개방할 필요 또한 줄어든다는 문제가 있음.
이러한 보호주의 요인은 블록 간의 상호 해외직접투자가 많아질 때, 그리고 보복의 위험이 커질 때 줄어듦.
한편, 특정 이익집단의 행위로 인해 지역주의가 세계화로의 길에 걸림돌로 작용하는 경우가 많음.
특정 산업을 보호하는 대표적인 경우가 EU의 농업보호정책이며, 최근 발효되는 대부분의 FTA에서 예외조항을 두고 있는 것도 유사한 맥락에서 비판할 수 있음.
NAFTA 협상에서의 미국의 경우처럼, 경제 규모가 큰 국가일수록 이익집단이 개입하여 자원배분을 왜곡시키는 양보를 얻어내는 경우가 많음.
또한 협상을 위한 자원이 제한되어 있다면 지역협정에 몰두하느라 세계화를 추진할 동력이 고갈될 수 있으며, 일단 지역 구도가 정착되면 경로 종속(path dependence)으로 인해 기존의 상태를 유지하려는 힘이 작용함.
다른 한편, 지역주의가 세계화로 가는 디딤돌이 될 수 있는 논의도 존재함.
우선, 지역무역협정은 자유무역의 방향으로 움직이므로 바람직하며, 일단 달성된 수준의 자유화는 불가역적이라는 주장이 제기됨.
또한 국내에서 일방적 자유화나 전 세계를 상대로 한 다자간 자유무역 협상에 강력히 반대하는 세력의 경우에도 소규모 FTA는 수용할 가능성이 있다는 주장이 이를 뒷받침함.
그러나 GATT/WTO의 무역자유화협약도 강제력이 있으며, 지역주의를 통한 길이 최소비용이 아닐 수도 있음.
자유무역으로 가는 협상의 효율성에서 지역주의가 우월하다는 주장도 존재함.
협상 당사국의 수가 적으므로 협상속도가 빠르고 손쉬우며, 세계적 협상을 통해서는 효과적으로 해결할 수 없는, 또는 WTO 규정이 소홀히 하는 논쟁점들에 더 신축적으로 대응할 수 있다는 주장임.
그러나 GATT의 관세인하 등도 매우 신속하고 효율적으로 진행된 바 있음.
또한 FTA의 수가 지나치게 많을 경우 협상절차가 오히려 더 복잡해질 수 있다는 점도 고려해야 함.
새로운 협상 분야에서의 실험은 손쉬울 수도 있으나, 바람직하지 않은 선례를 남겨 경로종속에 빠질 위험이 존재함.
‘경쟁적 자유화’를 근거로 지역주의가 세계화의 디딤돌이 될 수 있다고 주장하는 학자들도 있음.
이러한 주장에 따르면, 지역통합에 참여한 작은 국가들은 불참하는 유사한 국가에 비해 큰 시장에 손쉽게 접근할 수 있고, 해외직접투자(FDI)를 유치하는 데 유리한 위치를 점할 수 있음.
이 과정에서 국제자본을 향한 경쟁이 촉진되고, 지역통합에 참여한 국가를 모방하려는 지역협정 가입 유인이 나타남.
또한 교역 조건의 호전을 위해서도 자유무역 블록에 참여하려는 유인이 존재함.
그러나 이러한 주장을 검증하기 위해서는 현실성과 지역협정의 크기에 따른 비-대칭성을 고려할 필요가 있는데, 실제로 미국과 EU는 경쟁적 자유화가 아니라 경쟁적 지역화를 추구하는 듯이 보임.
이처럼 지역주의와 세계화의 상관관계에 대해서는 두 가지 상충되는 주장과 이를 뒷받침하는 주장들이 다양한 차원에서 제기됨.
역사적으로도 지역주의가 1930년대에는 세계를 블록화, 파편화한 반면, 1980-90년대에는 상대적으로 높은 자유화 수준을 유지한 채 지속됨.
따라서, 지역경제 통합이 자유무역주의적이냐, 아니면 보호주의적이냐 하는 문제는 국제경제의 흐름과 밀접하게 관련된다는 주장에 주목할 필요가 있음(김세원, 2004).
또한 이미 관세, 비관세 장벽이 충분히 낮아져 있다는 점도 무시할 수 없음.
그러나 지역무역협정은 세계화를 위해 필요하지도 충분하지도 않음.
오히려 대부분의 FTA에 규정하고 있는 원산지 규칙 등은 엄청난 거래비용을 유발함.
따라서, 이와 같은 혼란을 피하기 위해서는 기본적인 무차별 원리로 돌아갈 필요가 있음.
물론, 무조건 다자간 협상을 통해 세계화를 추진하는 것도 세계소득을 재분배하고, 금융 불안을 일으키므로 최고의 선은 아님.
그러나 친-세계화적 접근은 다른 대안보다는 가장 나은 경제 정책이라고 할 수 있음.
차선책으로서 지역주의는 진실된 공동시장을 지향하는 경우이거나, GATT/WTO 주최의 다자간 무역협상이 불가능한 경우에만 정당화될 수 있음.
특히, 헤게모니국과의 지역통합은 비-효율적이고 비-평형적임.
세계화의 비-대칭성에 노출된 저개발국들은 세계화로 인해 피해를 입은 국민들에 대한 보상에도 신경을 써야 함.
이상의 논의를 통해 4장은 다음과 같은 결론을 도출함.
1) 지역주의가 세계화의 디딤돌이 될 것처럼 보이지 않는 상황에서, 디딤돌이 되도록 세계경제의 환경을 고쳐나가야 함. MFN 원리로 회귀하는 데 미국과 EU가 앞장서야 하지만, 그러한 전망은 불투명함.
2) 지역주의가 세계화의 걸림돌로 계속 작용하더라도 지역통합 움직임에서 소외되는 비용이 지나치게 크므로 조심스럽게나마 FTA에 동참하도록 노력해야 하는 부담을 질 수밖에 없음.
부록: GATT/WTO에 통보된 지역무역협정
(2023.11.02.)
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